7.9 CLASSIFICAÇÃO
Inúmeros são os critérios para classificar os atos administrativos:

  1. Quanto às prerrogativas com que atua a Administração, os atos
    podem ser de império e de gestão.
    Essa classificação vem do direito francês e foi também desenvolvida
    pelos autores italianos; atos de império seriam os praticados pela
    Administração com todas as prerrogativas e privilégios de autoridade e
    impostos unilateral e coercitivamente ao particular independentemente de
    autorização judicial, sendo regidos por um direito especial exorbitante do
    direito comum, porque os particulares não podem praticar atos semelhantes,
    a não ser por delegação do poder público.
    Atos de gestão são os praticados pela Administração em situação de
    igualdade com os particulares, para a conservação e desenvolvimento do
    patrimônio público e para a gestão de seus serviços; como não diferem a
    posição da Administração e a do particular, aplica-se a ambos o direito
    comum.
    Essa distinção foi idealizada como meio de abrandar a teoria da
    irresponsabilidade do monarca por danos causados a terceiros. Passou-se a
    admitir a responsabilidade civil quando decorrente de atos de gestão e
    afastá-la nos prejuízos resultantes de atos de império. Alguns autores, para
    esse fim, distinguiam a pessoa do Rei (insuscetível de errar – the king can
    do no wrong, le roi ne peut mal faire), que praticaria os atos de império, da
    pessoa do Estado, que praticaria atos de gestão através de seus prepostos.
    A distinção servia também para definir a competência da jurisdição
    administrativa, que somente apreciava os atos de império, enquanto os atos
    de gestão ficavam a cargo do Judiciário.
    Surgiu, no entanto, grande oposição a essa teoria, quer pelo
    reconhecimento da impossibilidade de dividir-se a personalidade do Estado,
    quer pela própria dificuldade, senão impossibilidade de enquadrar-se como

atos de gestão todos aqueles praticados pelo Estado na administração do
patrimônio público e na gestão de seus serviços. Em um e outro caso, a
Administração age muitas vezes com seu poder de império. Por exemplo,
quando fiscaliza a utilização de bens públicos, quando celebra contratos de
direito público tendo por objeto o uso de bens públicos por particulares ou a
concessão de serviços públicos, quando fixa unilateralmente o valor das
tarifas, quando impõe normas para realização dos serviços concedidos.
Desse modo, abandonou-se a distinção, hoje substituída por outra:
atos administrativos, regidos pelo direito público, e atos de direito
privado da Administração. Só os primeiros são atos administrativos; os
segundos são apenas atos da Administração, precisamente pelo fato de
serem regidos pelo direito privado.

  1. Quanto à função da vontade, os atos administrativos classificam-se
    em atos administrativos propriamente ditos e puros ou meros atos
    administrativos.
    No ato administrativo propriamente dito, há uma declaração de
    vontade da Administração, voltada para a obtenção de determinados efeitos
    jurídicos definidos em lei. Exemplo: demissão, tombamento, requisição.
    No mero ato administrativo, há uma declaração de opinião (parecer),
    conhecimento (certidão) ou desejo (voto num órgão colegiado).
    Nem todos os autores consideram os meros atos administrativos como
    espécie de ato administrativo; para muitos, eles não têm essa natureza,
    porque não produzem efeitos jurídicos imediatos.
    Pela nossa definição de ato administrativo, eles estão excluídos; são
    atos da Administração.
    Dentre os atos administrativos propriamente ditos distinguem-se os
    que são dotados de imperatividade e os que não possuem esse atributo; os
    primeiros impõem-se ao particular, independentemente de seu
    consentimento, enquanto os segundos resultam do consentimento de ambas
    as partes, sendo chamados de atos negociais.
Veja  União é condenada a indenizar homem que sofreu acidente automobilístico causado por agente estatal

É importante realçar o fato de que não se confundem atos negociais
com negócios jurídicos.
No direito privado, formulou-se a teoria dos negócios jurídicos, a
partir do princípio da autonomia da vontade; no negócio jurídico, a vontade
do sujeito adquire maior relevância no que diz respeito aos efeitos do ato,
pois se reconhece às partes autonomia de vontade para estabelecer os
resultados do ato; os efeitos jurídicos são aqueles pretendidos e estipulados
livremente pelas partes. O Código Civil de 2002 substituiu o conceito de ato
jurídico, que se continha no artigo 81 do Código Civil de 1916, pela ideia
de negócio jurídico (art. 104 e seguintes), o que se justifica pelo fato de que
nem todo ato jurídico é praticado com a intenção específica de produzir
efeitos jurídicos, ainda que possam produzi-los, como ocorre, por exemplo,
com o pagamento indevido. Já nos negócios jurídicos, o intuito é produzir
determinados efeitos jurídicos.
Vicente Rao (1961:29) demonstra que existem atos de vontade (atos
jurídicos) que não são negócios jurídicos; estes se distinguem dos demais
atos voluntários lícitos pela maior relevância da vontade, isto é, da vontade
que visa alcançar, direta e imediatamente, os efeitos práticos protegidos
pela norma e recebe desta o poder de autorregular os interesses próprios do
agente. A grande importância do negócio jurídico está no fato de que, por
meio dele, o homem forma, ele próprio, suas relações jurídicas dentro dos
limites traçados pelo ordenamento jurídico. Nos outros atos volitivos que
não constituem negócios jurídicos, podem resultar consequências que nem
sempre correspondem ao intento das partes, como ocorre no pagamento
indevido.
Os atos administrativos unilaterais não podem ser considerados
negócios jurídicos, porque a Administração não tem liberdade para
estabelecer, por sua própria vontade, os efeitos jurídicos, que são aqueles
fixados na lei; trata-se de aplicação do atributo da tipicidade, que é
decorrência do princípio da legalidade; já com relação aos contratos, podese
falar em negócios jurídicos administrativos em determinados contratos
em que as partes podem autorregular as suas relações jurídicas, desde que
não contrariem as normas legais e atendam ao interesse público protegido
pela lei. O mesmo não ocorre nos contratos como os de concessão de
serviços públicos, em que as cláusulas contratuais vêm predefinidas em ato
normativo.
Há que se observar também que a palavra negócio e o verbo negociar
excluem a hipótese de imposição de efeitos por um sujeito a outro e
importam o concurso e o consentimento de, pelo menos, dois sujeitos. Por
mais essa razão, os atos administrativos praticados com autoridade e
poder de império, ou seja, com o atributo da imperatividade, não podem
ser considerados negócios jurídicos nem atos negociais. São atos de
vontade, em sentido amplo, mas não são negócios jurídicos.
Nos atos administrativos em que não há imperatividade, porque os
efeitos são queridos por ambas as partes, fala-se em atos negociais. É o caso
da licença, autorização, admissão, permissão, nomeação, exoneração a
pedido. São atos negociais, mas não são negócios jurídicos, porque os
efeitos, embora pretendidos por ambas as partes, não são por elas
livremente estipulados, mas decorrem da lei.
Em resumo, entram na categoria de atos negociais todos aqueles que
são queridos por ambas as partes; excluem-se os impostos pela
Administração, independentemente de consentimento do particular.
Entram na categoria de negócios jurídicos administrativos
determinados contratos em que as condições de celebração não são
previamente fixadas por atos normativos.

  1. Quanto à formação da vontade, os atos administrativos podem ser
    simples, complexos e compostos.
    Atos simples são os que decorrem da declaração de vontade de um
    único órgão, seja ele singular ou colegiado. Exemplo: a nomeação pelo
    Presidente da República; a deliberação de um Conselho.
    Atos complexos são os que resultam da manifestação de dois ou mais
    órgãos, sejam eles singulares ou colegiados, cuja vontade se funde para
    formar um ato único. As vontades são homogêneas; resultam de vários
    órgãos de uma mesma entidade ou de entidades públicas distintas, que se
    unem em uma só vontade para formar o ato; há identidade de conteúdo e de
    fins. Exemplo: o decreto que é assinado pelo Chefe do Executivo e
    referendado pelo Ministro de Estado; o importante é que há duas ou mais
    vontades para a formação de um ato único.
    Ato composto é o que resulta da manifestação de dois ou mais
    órgãos, em que a vontade de um é instrumental em relação a de outro, que
    edita o ato principal. Enquanto no ato complexo fundem-se vontades para
    praticar um ato só, no ato composto, praticam-se dois atos, um principal e
    outro acessório; este último pode ser pressuposto ou complementar
    daquele. Exemplo: a nomeação do Procurador-Geral da República depende
    da prévia aprovação pelo Senado (art. 128, § 1º, da Constituição); a
    nomeação é o ato principal, sendo a aprovação prévia o ato acessório,
    pressuposto do principal. A dispensa de licitação, em determinadas
    hipóteses, depende de homologação pela autoridade superior para produzir
    efeitos; a homologação é ato acessório, complementar do principal.
    Os atos, em geral, que dependem de autorização, aprovação, proposta,
    parecer, laudo técnico, homologação, visto etc., são atos compostos.
  2. Quanto aos destinatários, os atos administrativos podem ser gerais
    e individuais.
    Os atos gerais atingem todas as pessoas que se encontram na mesma
    situação; são os atos normativos praticados pela Administração, como
    regulamentos, portarias, resoluções, circulares, instruções, deliberações,
    regimentos.
    Atos individuais são os que produzem efeitos jurídicos no caso
    concreto. Exemplo: nomeação, demissão, tombamento, servidão
    administrativa, licença, autorização.
    Embora registremos essa classificação feita por vários autores, na
    realidade, pelo conceito restrito de ato administrativo que adotamos, como
    modalidade de ato jurídico, os atos gerais são atos da Administração e não
    atos administrativos; apenas em sentido formal poderiam ser considerados
    atos administrativos, já que emanados da Administração Pública, com
    subordinação à lei; porém, quanto ao conteúdo, não são atos
    administrativos, porque não produzem efeitos no caso concreto.
    Além disso, os atos normativos da Administração apresentam vários
    traços distintivos em relação aos atos individuais, justificando a inclusão em
    outra categoria:
    o ato normativo não pode ser impugnado, na via judicial,
    diretamente pela pessoa lesada; apenas pela via de arguição de
    inconstitucionalidade, cujos sujeitos ativos estão indicados no
    artigo 103 da Constituição, é possível pleitear a invalidação
    direta do ato normativo;
    o ato normativo tem precedência hierárquica sobre o ato
    individual;
    o ato normativo é sempre revogável; a revogação do ato
    individual sofre uma série de limitações que serão analisadas
    além; basta, por ora, mencionar que não podem ser revogados
    os atos que geram direitos subjetivos a favor do administrado, o
    que ocorre com praticamente todos os atos vinculados;
    o ato normativo não pode ser impugnado, administrativamente,
    por meio de recursos administrativos, ao contrário do que
    ocorre com os atos individuais.
  3. Quanto à exequibilidade, o ato administrativo pode ser perfeito,
    imperfeito, pendente e consumado.
    Quando se fala em exequibilidade, considera-se a capacidade do ato
    para produzir efeitos jurídicos.
    Ato perfeito é aquele que está em condições de produzir efeitos
    jurídicos, porque já completou todo o seu ciclo de formação.
    Não se confundem perfeição e validade; a primeira diz respeito às
    etapas de formação do ato, exigidas por lei para que ele produza efeitos. Por
    exemplo, um ato que seja motivado, reduzido a escrito, assinado, publicado,
    está perfeito em sua formação, se a lei não contiver qualquer outra
    exigência. A validade diz respeito à conformidade do ato com a lei: a
    motivação deve referir-se a motivos reais, a autoridade que assina deve ser a
    competente, a publicação deve ser a forma exigida para divulgar o ato.
    O ato pode ter completado o seu ciclo de formação, mas ser inválido e
    vice-versa.
    Ato imperfeito é o que não está apto a produzir efeitos jurídicos,
    porque não completou o seu ciclo de formação. Por exemplo, quando falta a
    publicação, a homologação, a aprovação, desde que exigidas por lei como
    requisitos para a exequibilidade do ato.
    O prazo de prescrição, administrativa ou judicial, não começa a correr
    enquanto o ato não se torna perfeito.
    Ato pendente é o que está sujeito a condição ou termo para que
    comece a produzir efeitos. Distingue-se do ato imperfeito porque já
    completou o seu ciclo de formação e está apto a produzir efeitos; estes
    ficam suspensos até que ocorra a condição ou termo.
    Ato consumado é o que já exauriu os seus efeitos. Ele se torna
    definitivo, não podendo ser impugnado, quer na via administrativa, quer na
    via judicial; quando muito, pode gerar responsabilidade administrativa ou
    criminal quando se trata de ato ilícito, ou responsabilidade civil do Estado,
    independentemente da licitude ou não, desde que tenha causado dano a
    terceiros.
  4. Quanto aos efeitos, o ato administrativo pode ser constitutivo,
    declaratório e enunciativo.
    Ato constitutivo é aquele pelo qual a Administração cria, modifica ou
    extingue um direito ou uma situação do administrado. É o caso da
    permissão, autorização, dispensa, aplicação de penalidade, revogação.
    Ato declaratório é aquele em que a Administração apenas reconhece
    um direito que já existia antes do ato.
    Como exemplo, podem ser citadas a admissão, licença, homologação,
    isenção, anulação.
    Ato enunciativo é aquele pelo qual a Administração apenas atesta ou
    reconhece determinada situação de fato ou de direito. Alguns autores
    acham, com razão, que esses atos não são atos administrativos propriamente
    ditos, porque não produzem efeitos jurídicos. Correspondem à categoria, já
    mencionada, dos meros atos administrativos. Eles exigem a prática de um
    outro ato administrativo, constitutivo ou declaratório, este sim produtor de
    efeitos jurídicos. São atos enunciativos as certidões, atestados, informações,
    pareceres, vistos. Encerram juízo, conhecimento ou opinião e não
    manifestação de vontade produtora de efeitos jurídicos.
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